從經(jīng)濟學(xué)視角看環(huán)保法修正

    日前，十二屆全國人大常委會(huì )第三次會(huì )議審議了環(huán)保法修正草案二審稿。就目前披露的情況來(lái)看，該修正草案中有關(guān)“公益訴訟”的條款引發(fā)了較大的輿論反 彈。事實(shí)上，除了在當下引起爭議的這個(gè)條款外，更加值得我們注意的是，借鑒國際上發(fā)達國家環(huán)境保護法規的立法及修法實(shí)踐，本次環(huán)保法修正草案中相當一部分 條款還極有可能在未來(lái)產(chǎn)生波瀾，尤其是在法案逐步確認并保障某社會(huì )組織獨家享有提起環(huán)境公益訴訟權的條件下，草案中任何含義不清或者容易引發(fā)爭議的條款都 將可能成為環(huán)境公益訴訟（包括環(huán)境公益行政訴訟）的由頭。

    從法經(jīng)濟學(xué)的角度來(lái)看，如果是因為法案某個(gè)條款自身存在歧義而引發(fā)眾多訴訟的話(huà)，那么這樣的條款既無(wú)法有效引導環(huán)保實(shí)踐，同時(shí)又容易成為攻擊的對象，從而是不夠完備甚至無(wú)效的。無(wú)效的法律條文必然造成社會(huì )（法律）資源的大量浪費，有損社會(huì )整體福利。

    就此而言，盡管環(huán)保法屬于一部較高層面的基本法，必須在某些領(lǐng)域為后續法律實(shí)踐存留一定的延伸空間，但基于審慎的原則，我們仍有必要盡最大可能限制各方的自由裁量權，也就是在“修法”的同時(shí)，開(kāi)展相關(guān)“釋法”的工作，以縮小環(huán)保法修正生效后的模糊地帶。

    本次環(huán)保法修正草案所涉及的主體有三類(lèi)，一是環(huán)保污染主體（比如企業(yè)），二是環(huán)保主管部門(mén)（包括相關(guān)的其他部門(mén)），三是各級人民政府。譬如，環(huán) 境保護責任制度、環(huán)境影響評價(jià)制度等制度規范的對象便是污染主體，而環(huán)境管理、監督檢查等制度規范的對象則屬于后兩者中的政府部門(mén)。從現有的信息看，環(huán)保 法將明顯強化對這三類(lèi)主體各自具體責任的約束，這一點(diǎn)值得理解。但其中部分條款規定背后的自由裁量權似乎過(guò)大，容易引起后續的爭議。

    譬如修正草案中針對污染主體的第十四條改動(dòng)，其中規定：“產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位，必須把環(huán)境保護工作納入計劃，建立環(huán)境保護責任制度，包括企業(yè)負責人的環(huán)保責任制度和向職工代表大會(huì )報告環(huán)保工作并接受監督的機制?！?/span>

    這里面的所謂“單位”便容易引起歧義。作為污染主體，什么是“單位”的范圍，按照后續“企業(yè)負責人”的表述，“單位”似乎僅包含“企業(yè)”主體， 但在同一小節第二部分中規定“檢測設備安裝使用”的內容中，又將排放污染物的主體表述為“企業(yè)事業(yè)單位”。這里面的表述差異是否意味著(zhù)除了“企業(yè)”之外的 其他污染主體不必建立環(huán)境保護責任制度，但又必須“安裝使用檢測設備”呢？

    事實(shí)上，除了“企業(yè)”之外，我國的確還有很大比例的特種污染物是來(lái)自醫院、學(xué)校等傳統“事業(yè)”單位，從環(huán)境污染防治的角度出發(fā)，這些單位無(wú)疑也有必要建立健全環(huán)境保護責任制度。

    又譬如這一各界質(zhì)疑較大的條款：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì )公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )以及在省、自治區、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會(huì )可以向人民法院提起訴訟?！?/span>

    除了引發(fā)巨大爭議的“壟斷”嫌疑之外，該條款的另一不當之處在于，環(huán)保法修正草案僅賦予中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )對“環(huán)保不作為”所造成的損害公共利益的 行為提起訴訟的權利，但卻沒(méi)有相應地賦予其他社會(huì )組織對“過(guò)度環(huán)?！睅?lái)的潛在公共利益損失提起訴訟的權利，也就是保護社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展抵御過(guò)激環(huán)保行為的權 利。實(shí)際上，不論是環(huán)保公益，還是社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展權利，都應得到法律的正當保護。盡管當下企事業(yè)單位處于強勢地位而無(wú)需擔憂(yōu)“被侵權”，但從長(cháng)期來(lái)看，從公 益的角度保護他們的權利也將勢所必然。

    再譬如，在修正草案第十一條新增的一個(gè)條款“國家對重點(diǎn)污染物實(shí)行排放總量控制制度”，其中規定：“國務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)，提出國家重點(diǎn)污染物總量控制約束性指標分配意見(jiàn)?！?/span>

    在這一條中，存在兩個(gè)可供主管部門(mén)自由裁量的概念，一是“總量控制”，二是“重點(diǎn)污染物”。自由裁量權對于主管部門(mén)自然是好事，但對于修法而言 卻極為不利，因為，按照該條款，再結合上述“環(huán)境公益訴訟”的規定，便意味著(zhù)假如具有提起環(huán)境公益訴訟資格的組織認為某個(gè)“總量控制”的具體水平有損地方 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，抑或國家有關(guān)部門(mén)對“重點(diǎn)污染物”的界定忽視了其他污染物，從而造成特定地區的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，那么，它便有權因此而提起相應的訴訟。盡 管提出這種訴訟的概率極低，但不能完全排除其可能性。事實(shí)上，圍繞概念界定展開(kāi)的訴訟在國際上已有先例。

    比如，2007年美國馬薩諸塞州便發(fā)生了一個(gè)在環(huán)保史上極為有名的“溫室氣體訴訟案”。其時(shí)，馬薩諸塞州政府連同美國十多個(gè)州的政府及環(huán)保公益 組織起訴美國聯(lián)邦環(huán)保署，認為環(huán)保署在溫室氣體控制上不作為。訴辯雙方的重要爭論便在于“溫室氣體究竟是否屬于美國《清潔空氣法案》所規定的空氣污染 物”。

    需注意，盡管《清潔空氣法案》已經(jīng)將環(huán)境保護的范圍擴大到“在物理、化學(xué)及生物等方面產(chǎn)生不利影響”的一般大氣排放物，但仍然由于其概念界定不 清而引發(fā)了雙方的爭議。最終，歷經(jīng)3年多的訴訟，美國聯(lián)邦最高法院9名大法官以5比4的微弱多數支持了麻州的訴訟請求，判令聯(lián)邦環(huán)保署必須就“溫室氣體是 否屬于空氣污染物”一事進(jìn)行研究并答復。

    上述分析及案例都說(shuō)明，類(lèi)似于什么是“單位”，什么是“重點(diǎn)污染物”，怎么樣又才算是合理的“總量控制”水平等等問(wèn)題，都應在環(huán)保法修正時(shí)予以 清楚解釋。否則，引發(fā)訴訟將不可避免，并極大浪費社會(huì )（法律）資源。就此意義而言，環(huán)保法的“釋法”與“修法”同樣重要，不可偏廢。

    （作者系復旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院講師、環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任）